11月19日，國務院印發《能源發展戰略行動計劃（2014-2020年）》，提出我國未來一段時間的能源發展路徑，應堅持“節約、清潔、安全”的戰略方針。其中首要的，就是實施節約優先戰略，到2020年，我國一次能源消費總量控制在48億噸標準煤左右，煤炭消費總量控制在42億噸左右。

而在11月17日舉行的“煤炭消費總量控制與能源轉型國際研討會”上，全國人大環境與資源保護委員會原主任委員毛如柏指出，煤炭消費總量控制是能源總量控制的核心，也是能源領域革命的重要問題，與我國綠色經濟、低碳發展和環境保護等重大國策密切相關。

中國工程院院士杜祥琬也表示，我國能源結構不合理，高耗能產業比例過大，需大力調整結構；能效低、先進技術欠推廣，需要能源新技術和信息技術的深度融合；占領新能源科技和產業的戰略制高點，應成為我國長遠的能源安全觀。

環境容量超載倒逼煤炭控制

杜祥琬指出，我國對發展方式的選擇，必須注意到“環境容量有限”的基本國情。我國東部地區單位面積的年煤炭消耗量、油耗空間密度、碳排放空間密度均為全球平均值數倍。“我們的環境負荷已數倍于全球均值。如果中、西部沿襲東部發展路徑，我國會更高碳。”杜祥琬說。

環保部環境規劃院副院長王金南對我國最近十幾年空氣污染進行了分析，特別研究了以pm2.5為典型污染物指標的污染狀況。他介紹：“我國污染最重的東部地區，污染物指標超標都在1.3倍以上。假如用世界衛生組織新的pm2.5標準要求來看，將出現全國山河一片紅的景象，都是超標的情況。”

環保部環境規劃院還對全國330個地級以上城市的排放量與其允許的環境容量之間的關系進行了研究。“假設pm2.5年均值都已達標，來看全國30多個省市二氧化硫、氮氧化物、一次性顆粒物和氨這四項主要污染物可允許的排放量，我們作了一年多的模擬，發現全國只有海南與西藏的大氣環境容量沒有超載，其余省份則都是超載的。”王金南說。

“我國的大氣污染與煤炭消費密切相關。”自然資源保護協會高級顧問楊富強指出，要縮短中國的“灰色進程”，煤炭消費總量控制勢在必行。

這一觀點也得到了王金南研究數據的佐證：“我國煤炭使用對pm2.5的年均濃度貢獻為50%~60%。控制煤炭消費總量是控制pm2.5污染最重要的策略手段。”

奠定低碳綠色經濟發展基石

楊富強指出，控煤的長遠目標是推動低碳綠色經濟發展和能源轉型，滿足社會發展和人們生活水平提高的能源需求。能源轉型推動經濟增長方式和結構的轉變，新能源技術將是經濟新常態的增長點。

2013年10月，在自然資源保護協會等國際組織的支持下，國家發改委能源研究所、清華大學能源環境經濟所、國務院發展研究中心等20多家單位開展了“中國煤炭消費總量控制方案與政策研究”課題，杜祥琬擔任該項目核心組召集人。該課題將為設定全國煤炭消費總量控制實施路線圖和行動計劃提供政策建議和可操作措施。

在此次研討會上，該課題相關成果成為代表們關注的熱點。課題報告指出，煤炭是能源轉型的關鍵，控煤是倒逼高耗能產業轉型的推手；煤炭消費總量控制將推動部門擺脫煤炭依賴、實現結構調整和產業升級。煤炭總量控制需要將更多的煤炭消費向電力部門集中，推廣以電代煤；強力推進可再生能源，豐富綠色電源結構。

“中國目前正遭遇兩場競賽，一場是國內轉方式的努力與粗放發展的慣性在比賽，是否能較快地轉向以資源節約、環境友好型社會為方向的科學發展軌道；一場是在世界范圍內的綠色低碳發展的競賽，中國能否不落伍、不沿襲老路，盡快占領新的戰略制高點，切實邁向生態文明。”杜祥琬希望低碳能源“三匹馬”——可再生能源、核能、天然氣能夠逐步實現高比例替代煤炭消費。

市場機制與地方落實相協同

會上，中國人民大學環境學院教授宋國君發出警示，目前我國絕大多數省份的煤炭消耗量是在增加的，只有北京這樣的城市煤炭消耗量在減少；煤炭消耗總量控制的挑戰會很大，要強化這一戰略在地方的落實。

上述“中國煤炭消費總量控制方案與政策研究”課題也指出，地方是落實煤炭消費總量控制的命門，煤炭消費減量化最終還需要落實在地方目標和行動上。課題提出，根據中國的大氣污染分布和傳輸特性，需將中國分成八大污染區域并劃定分區煤控目標，并把京津冀、長三角等11個省市整體作為pm2.5污染聯防聯控區域。在城市級別，根據經濟發展、能源消費和環境資源等特點，大力推進能源結構調整。

此外，控煤措施的有效實施還需要依賴成效顯著的市場機制。在此次會上，多位專家提出，煤炭消費總量控制呼喚市場機制和輔助工具，如生態補償機制、環境稅、碳稅、市場交易、綠色金融等。應實行煤炭行業落后產能的“約束準入”，耗煤行業消費端的生態、環境、氣候變化等綠色信貸考核指標體系，煤炭清潔利用端的“技術優選”，煤炭替代端的可再生能源支持等。

楊富強也指出，要進入低碳綠色的未來，中國需要在煤炭消費減量化方面制定和強力實施嚴格的空氣質量標準；取消煤炭補貼，提升能源之間的公平競爭性；利用國際能源市場，改變國內能源結構；推動技術進步，提高能源利用效率和實現清潔化利用等。